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关于我区土地整治工作情况的调查与建议

2017-05-18 12:02:15 访问次数:信息来源:

区人大常委会农业和农村工作委员会

 

新鄞州区现有户籍人口84.2万人,耕地总数27.31万亩,人均0.32亩,仅为全省人均耕地0.56亩的57%,全国的21%(浙江省第二次土地普查数据)。从数据看,我区是经济强区,但却是土地资源弱区,土地资源紧缺,不仅影响工业化和城镇化的进程,也无法满足新农村建设需要,尤其自2002年鄞州撤县建区以来,大量土地指标用于新城区建设,与周边区县及省内其他区域相比,鄞州区农村建筑老旧、密度高(容积率普遍大于1),城乡面貌差异明显。为破解用地矛盾、保护耕地、优化城乡建设用地布局、促进城乡均衡发展,我区自2010年全面启动土地整治工作

一、我区土地整治工作开展情况

区政府及区国土分局为贯彻落实国务院、省、市政府关于最严格的土地管理制度、切实保护耕地的决策部署,经过几年的探索实践,陆续出台了一系列工作政策和制度,在耕地保护、耕地质量提升、农村土地综合整治等方面做了大量卓有成效的工作,初步形成了政府主导、国土搭台、部门配合、群众参与的土地整治工作局面。

    (一)严守耕地红线,切实保护好耕地。区政府出台一系列文件,规定了耕地统筹使用、谁占谁补等原则,层层签订责任状,通过土地开发复垦、外部指标调剂,做到耕地占补平衡。2011年—2016年期间,我区共实施造地开发项目35个,新增耕地3382亩,建设用地整理增加耕地240亩。同时,一方面,加大违法用地打击力度,另一方面,创新举措,设立耕地保护激励资金,补助标准为每亩每年100元,有效提高了村级集体主动保护耕地的意识,违法用地宗数大幅下降。至“十二五”末,我区耕地保有量为48.28万亩,基本农田面积40.87万亩,较好完成了任务。

(二)大力开展高标准基本农田建设和“旱改水”示范建设,提升耕地质量。2011年—2016年,我区完成高标准基本农田建设12.77万亩,划定永久基本农田22.1万亩,始于2016年的“旱改水”示范建设也初见成效。同时,我区在宁波市率先全面实施耕地表土剥离,表土的循环再利用有效确保了垦造耕地质量,此项工作多次受到中央、省、市领导的表扬和肯定。

(三)积极推行农村土地综合整治项目。农村土地综合整治是实现城乡建设用地增减挂钩的具体途径,区政府将此项工作作为破解用地矛盾、拓展用地空间的有效途径和服务新农村、建设新农村的重要抓手积极推进,并出台资金补助政策,区级层面对拆除复耕地块补助15万元/亩,对节余土地补助100万元/亩(水田120万元/亩),补助力度为全市之最,从开展情况看,已取得了一定成效。

二、存在问题和困难

(一)耕地占补平衡面临巨大压力

在建设用地量需求持续增加,而我区耕地数量少、耕地质量不高、后备资源不足的基本情况下,耕地占补平衡是土地整治中最突出的全局性、系统性问题。

1.供需矛盾十分突出。随着我区社会经济发展和城乡建设步伐的加快,对土地资源的需求日益增加,按“十三五”土地利用总体规划,20172020年我区尚可使用新增建设用地1.7万亩,而全区仅2017年用地需求就有5236亩。2017年用地需求与市下达的年度指标数,比例达2.9:1国土资源工作承受的保障发展和保护资源双重压力越来越大。

2.土地指标调剂十分困难。异地调剂指标是我区落实耕地占补平衡的重要途径,目前,市域内经常在调剂的宁海、象山,垦造出的水田等级达不到占优补优要求,慈溪自身需求大,调剂也十分困难。省域内丽水、衢州等地调剂水田耕地指标也存在同样问题。并且从2017年开始,衢州暂停了所有对外指标调剂。

3.后备造地资源十分缺乏。2017-2020年,我区承担的“611耕保任务为垦造耕地5098亩、建设用地复垦340亩。从对各镇的土地整治潜力调查看,垦造耕地潜力理论数据上看可以完成任务,但可垦造水田资源缺乏,远远无法满足“占水田补水田”的要求。

(二)补充耕地等级低、耕地污染退化问题突出,耕地总体质量下降

当前,我区耕地既存在数量问题,也存在质量问题。补充耕地基础地力后劲不足、农业生产方式不尽合理,造成耕地总体质量下降。

1.部分补充耕地重数量轻质量。《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定,补充的耕地要数量和质量相当,但从前几年的现实情况看,占用的耕地大多数是位于城市边缘的优质地(六等、七等),而补充的耕地大多数位于边远地区或山区半山区,基础地力低、等级低(八等、九等)。

2.农业生产方式不尽合理,现有耕地污染退化问题突出。现有耕地普遍存在地力不足问题。我区农业生产现状是有机肥推广普遍较难,无论是生产量还是使用量都非常小,长期的掠夺式经营造成地力不足,耕地退化。由于种植业比较效益低,农民既缺乏能力也不愿在培养地力方面加大投入,大多数农户仍然为了追求利益,过多使用农药化肥,污染了水源、降低了农田质量。在调研中也发现,由于工业三废、花木种植(特别是咸祥、瞻岐区域)等行为污染了土壤、破坏了耕作层,造成耕地质量持续下降。

(三)农村土地综合整治没有达到预期目标

农村土地综合整治是我区土地整治工作的重要内容之一,是实现城乡建设用地增减挂钩的主要途径,在项目实施过程中,存在规划设计不够科学合理、前期工作时间长、报批环节多、项目实施进度较慢、复垦新增耕地少等问题,没有达到预期目标。

1.认识不到位,存在“三重三轻”的现象。即“重新增,轻复耕”,在调研中发现,部分实施主体对新村建设可使用的新增地块很重视,而对旧村拆迁复垦工作拖延懈怠。“重启动,轻规划”,重视新村建设项目工程启动,而忽视整个新村的科学合理规划。“重零星,轻整体”,正在实施的项目大部分局限于村内零星建设用地拆迁,忽视整个村庄的总体规划和统筹实施,更谈不上多规融合,实行中心村建设。

2.复垦新增耕地少,政策效益难发挥。由于我区农村建筑密度大,要满足新村安置需求,很难做到“多拆旧复垦少建新”。据了解,尚在实施的项目,基本都是建新和拆旧复垦面积比例为1:1。农村建设用地规模减小量少,复垦新增耕地结余量少,政策效益难发挥,没有达到政策预期目标

三、意见建议

(一)整体规划,强化保护,做好耕地占补平衡工作

区政府要强化规划引领作用,引导土地整治工作有序推进。一要进一步摸清全区土地的现状和整治潜力,充分对接“十三五”期间土地利用、村庄整治、产业发展等规划和本届政府任期的目标定位以及重点工作任务,科学合理地制定土地整治规划和年度工作计划;二要维护良好的用地秩序。强化监管意识,加强土地执法督察,积极发挥基层群众的监督作用,严肃查处乱占滥用耕地行为。加大对闲置土地的处置力度,盘活存量土地;三要抓好开发造地工作。耕地占补平衡是保护耕地的硬杠子、硬要求,必须依法用地、依法补充。区政府在继续做好外购调剂指标的同时,要总体布局,挖掘区内潜力,合理安排重点造地工程开发步骤。例如大嵩滩涂围垦工程,该工程可垦造耕地4700亩,占我区“十三五”期间造地任务数的92%,应抓紧深化完善该区块建设规划,科学核定可实施垦造耕地的区块。镇(街道)要加强领导、落实责任,把任务和要求分解到每个村;财政、国土、农林、水利等相关职能部门要优化服务,简化手续。

(二)扎实开展耕地质量提升工程,不断提高耕地综合生产能力

2014年起,国家对耕地占补平衡规定了数量质量双红线,“占优补劣”已难以为继。区政府要坚持数量质量并重,建立完善耕地质量监督管理机制、耕地质量建设长效投入机制,明确镇(街道)及区级相关部门的职责分工。各镇(街道)要及时落实具体项目和具体地块,推进工程实施。区国土分局要继续做好表土剥离再利用工作,加强开发造地检查和指导,对质量不符合要求的,及时督促整改到位,保证补充耕地质量。农林部门要实施“肥药双控”工程,加大对退化耕地、补充耕地及新建高标准农田土壤改良和地力培肥力度坚决纠正和制止花木种植等滥用耕地行为,减少季节性抛荒现象,要结合“整洁田园、美丽农业”行动,开展主要道路两侧耕地流转提质。区政府要统筹规划,按照“规划引导、统筹安排、保护资源、保障发展”的总体原则,将高标准基本农田建设与我区永久基本农田范围进行套合,结合农林部门的粮食生产功能区、农业综合开发、小流域整治等项目,整合各项涉农资金,发挥政策合力,提升农业产业规模化、集聚化发展水平,不断提高耕地综合生产能力,实现耕地数量、质量占补平衡双到位。

(三)提高认识,加大力度,深入推进农村土地综合整治

1.整体规划,统筹推进。要贯彻中共中央、国务院《关于深入推进农业供给侧结构性改革  加快培育农业农村发展新动能的若干意见》文件精神,以我区新一轮土地利用总体规划修编为契机,加强农村土地利用供给侧的精细化管理,统筹安排农业用地、建设用地和生态用地,整体推进村庄改造、产业发展、农田水利、生态保护等建设。

2.创新机制,加快推进。要以问题为导向,进一步优化整治方案,强化政策引导,既要用好考核督查的“指挥棒”,又要做好协同配合和服务保障工作,充分调动镇(街道)、村的工作积极性,形成工作合力。区国土分局要根据省国土厅工作新要求,拓展整治工作范围,将整治对象由宅基地为主扩大到宅基地、低小散企业等村级存量建设用地。区政府要进一步健全增减挂钩节余市场化配置机制,建议适度提高节余指标镇(街道)分成比例、加大资金扶持力度,进一步提高镇(街道)工作积极性和村民意愿。同时,要进一步加强对农村土地综合整治项目的监督管理,加快已批项目工作进度。

3.因地制宜,分类推进。农村土地综合整治要结合新农村建设,按照不同的村庄类型、班子力量、村民意愿进行区别对待,不搞一刀切。区、镇政府(街道办事处)要转变工作模式,以“农民自愿”、“成熟一个,实施一个”的原则,做好引导、协调、监督工作,发挥村两委和村民代表的作用,采用联户自建、村内滚动开发等村民自主模式,从政府主导转变为村民主动,顺势而为。对容积率较高、地理位置较好的近郊村,探索货币安置、高层商品房安置等方式,提高农村建设用地集约水平,增加土地节约指标。

 



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